建设领域信访问题的分析与思考

　　建设领域信访问题是当前众多信访问题中比较集中和突出的问题，在化解工作中投入的行政成本和资源相对较多。长期以来，行政主管部门和涉事单位悉心分析研究、合力攻坚，但仍然存在盲区、漏点或者工作履行不到位、工作方法不妥当等情况，信访问题频繁发生，成为建设领域破解信访问题的一大阻碍。进入新时代，国家建设和社会各项事业发展进入关键期，各种信访矛盾凸显，建设领域信访矛盾形势依然严峻。对此，笔者有以下分析和思考。

　　建设领域是个宽泛概念，领域内涉及的问题种类多、内容广，矛盾隐患大，信访问题发生率偏高，并且问题性质基本相似、特点基本相同，主要表现在以下几个方面：

　　（一）问题交织多。建设领域的项目是一个系统工程，涉及建设内容的方方面面，产生信访问题机率较大，信访矛盾和问题呈现错综复杂、相互交织、互为关联的显著特点。

　　（二）择访效应快。建设领域产生的信访矛盾和问题，有群体多、人特殊、走动快的特点。如失地农民、农民工、外来务工人员、工程承包人、施工老板、城镇居民、下岗职工、购房户、材料商、融资债权人等各类群体，结构复杂，诉求众多，群体内部利益诉求基本一致，群体之间诉求背景相同，当涉及维权需要时，群体内部人员“一呼百应”，群体与群体之间“相互感染”，人与人之间“相互串联”，聚集快、走访快，有规模、有组织。信访上行、越级走访、重复上访、赴省进京访等情况连锁反应屡见不鲜。

　　（三）节点访突出。建设领域产生的信访矛盾和问题，大部分与资金有关，部分信访人对权益问题习惯依赖主管部门或政府督促、协调，“依赖”方式以选择每年学生开学季、中秋节、春节、重要会议或活动等特殊时间节点分别进行个体上访或集体上访，给政府施压以达到解决诉求的目的。

　　（四）解决难度大。建设领域产生的信访矛盾和问题，从受理到化解，能在办理期限内顺利办结的不多，大部分都要延期办理，有的信访问题已经跨年或者多年被积压，长期得不到有效化解形成信访积案，再次或多次组织化解时，需要投入的资源将成倍增加。在单纯行政协调不具备强制力的情况下，协调工作很难使建设领域深层次的信访问题得到妥善化解，因此解决难度越来越大。

　　建设领域内部项目种类繁多，人员集中，客观上存在着安全隐患大、矛盾纠纷突出、信访问题高发等实际情况。分析原因，存在预防控制措施不到位的地方，集中反映在以下三个方面：

　　（一）建设资金不到位。建设资金是项目建设的命脉，决定着建设工作能否顺利推进和开展，同时对建设领域内部信访矛盾和纠纷起着“稳定器”作用。如某个建设施工工程，因建设资金不到位或资金链断裂问题导致工程停工，随之出现施工费不能拨付、民工劳务费不能发放、材料款不能支付、补偿款不能兑付等情况连锁发生，涉及的当事人开始纷纷维权，在内部协调解决无望情况下，便向主管部门或政府反映求助，信访问题就此产生。

　　（二）监管工作不到位。建设领域内部监管措施是避免安全问题或者信访矛盾纠纷产生的最有效、最阳光的办法之一，但因建设领域内部工程层层发包、转包、外包的复杂性，行管部门对施工承包各个环节存在监督工作难以延伸或不到位情况，以致建设领域信访问题时有发生。

　　（三）法定手续不到位。在建设领域项目工程施工过程中，完善法定手续、明确责权利是当事人权益保障的前提。从所发生的信访问题看，信访当事人维权意识不够强，往往会导致依法维权时缺少法定证据，即使有确切的证据、清晰的法律关系，依靠法律解决问题的也较少，求助行政协调的较多，新的信访问题便出现。

　　建设领域信访问题存在的多样性、关联性、连锁性等特征，导致信访事项办理的难度系数增加。同一个建设项目可能产生多个不同性质、不同类别的信访矛盾及问题，化解这些矛盾及问题的途径和方法因性质、类别不同而有差别，在实际操作方面有以下几点思考：

　　（一）剥离工作法——“分”信访。建设领域信访问题中部分信访人惯用“捆绑式”手段进行反映问题，常用合理诉求包裹不合理诉求。如：在农民工欠薪信访问题中夹带工程款拨付不到位问题，把农民工推到信访第一线，向主管部门或政府施压以达到领取工程款目的。处理此类信访事项，要充分运用“涉法涉诉”“法定分类处理”“依法逐级走访”等信访工作制度，抓住信访主要矛盾和矛盾的主要方面，采取“理清信访诉求、理顺诉求关系，层层剥离归类、逐件突破化解”的工作方法。具体做法：一是善用法律调整分离。凡是有法律、行政关系存在的信访矛盾及问题，按照法定分类原则引入司法或行政轨道进行处理。二是巧用行政调整分离。凡是在行政协调范围的信访矛盾及问题，依照行政程序规定和要求进行处理。

　　（二）协调工作法——“化”信访。建设领域内部主体关系复杂，可能需要内部多层关系、多个环节的支持与配合才能有效化解信访矛盾。如：农民工讨薪信访问题，涉及多层关系，因发包方与承包方、承包方与施工方、施工方与施工班组、施工班组与农民工之间依次支付各类款项的“支付链”断裂，各层次之间相互推诿，以上一家拨付资金不到位为由拒绝支付民工工资，引发民工讨薪问题。处理此类信访事项，要充分运用行业主管部门和涉及部门的职能优势，树立“以和为贵”的思想，采取“纵向疏通、横向平衡，部门联动、以调为主”的工作方法。具体做法：一是主体化解，以行业主管部门为主，组织涉事单位开展化解工作；二是督导化解，以信访部门为主，以信访督导方式组织涉事单位开展化解工作；三是多元化解，以民间组织、社团组织、法律工作者、基层老党员等组织和人员为主，以疏导说服方式开展化解工作；四是行政化解，以地方政府为主，以政府层面组织涉事单位开展化解工作。

　　（三）引导工作法——“护”信访。建设领域涉及资金支付、经济纠纷、合同履行等方面的信访问题，当事人普遍存在维权意识和法律意识较弱情况，遇到问题不会依靠法律维权，总认为信访是快捷的解决途径，忽视信访协调不具有强制力的另外一面。当责任方没有支付能力或者故意违约时，信访人仍抱有“信访不信法”的思想愿望，重复上访，走“重访之路”；协调部门只能反复组织协调，认真办理，办“重复之事”。其实结果并不会有太多改变，但信访人依然坚持信访，盼望信访后会有良好结果。处理此类信访事项，要善于运用法治思维和法治方式，采取为信访人“解剖老路、另辟捷径，分析诉求、释疑解惑”的工作方法，即“引导工作法”导入司法途径。具体做法：一是接访引导，利用接访部门首次接访的机会，准确引导信访人，让其通过法律途径依法维护合法权利；二是联合引导，利用涉事单位联合协调时机，共同引导信访人通过法律维权；三是中介引导，引入第三方力量介入，劝说引导信访人，让其自愿使用法律依法维权；四是援助引导，通过法律援助机构提供服务引导信访人，让其通过法律援助依法维权。